姜福先  发布时间：2012-05-19 17:19:49

    关键词： 行政案件 协调 路径选择

    一、关联案例回放

    【案例一】张某诉某市公安局某某分局治安行政处罚案。鞠某因故与某养兔场场长张某发生矛盾，遂纠集姚某、杨某于2004年5月5日将场长张某打伤。某市公安局某某分局当日立案侦查后，于同年11月7日对张某伤情作出轻微伤的鉴定结论，并据此分别对鞠某、姚某给予行政拘留的治安处罚。张某不接受分局的法医鉴定和处理结果，申请某市公安局对该分局的处理决定予以复议，但复议维持了分局的处理决定。张某认为，鞠某等4人的行为已构成故意伤害罪，某某分局的处理决定错误，请求法院对张某的伤情进行重新鉴定，并判令撤销被告对鞠某等4人的治安行政处罚，责令被告依法立案侦查，追究4人刑事责任。被告认为张某头部及其他部位伤是轻微伤，不具备刑事立案条件，应由治安部门处理。对鞠、姚的处罚得当，程序合法。

    法院经审理认为，原告张某所举反证不能否定某某分局刑事科学技术鉴定结论。张某要求对伤情重新鉴定的申请不符合法律规定，不予准许。被告某某分局所作的治安行政处罚符合《治安管理处罚条例》的有关规定，应予维持。

    【案例二】卫某诉某市人民政府劳动保障行政复议案。2005年3月25日，卫某（某橡胶公司职工）骑摩托车下班途中因发生交通事故受伤。经申请，某市劳动和社会保障局（以下简称“劳动局”）认为其受伤情形符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，认定卫某受伤属工伤。第三人某橡胶公司对此不服，某市政府经复议，认定某市劳动局作出的工伤认定证据不足，决定撤销该工伤认定决定，并责令劳动局重新作出认定。卫某对此不服，向法院提起行政诉讼。案经一、二审，法院认为，卫某发生交通事故的时间、地点符合正常下班的时间和路线，劳动部门认定事实清楚，证据充分，作出的工伤认定结论符合法律规定。市政府作出的复议决定证据不足、认定事实错误。遂判决：撤销某市政府的行政复议决定；某市政府于判决生效后依照法律规定的期限重新作出行政复议决定。但判决后，市政府迟迟不重新作出行政复议决定，案件陷入僵局。

    二、问题的提出

    在上述两案中，第一个案件法院以“行政诉讼是法院依照法律、法规及规章对行政机关已经生效的具体行政行为进行司法审查”为由，对原告要求重新鉴定伤情的请求不予同意，并维持了公安机关的行政行为。这表明法院在审理本案时只对被告据以作出具体行政行为的相关记录和鉴定进行了浅表的形式审查，而对本案的原始事实，尤其是原告张某的伤情到底是否构成轻伤以上伤残等级这一根本问题，并没有进行实质审查，这种浅层审查的做法也是目前我国司法实践中普遍采用的做法，但这很容易使相对人的合法权益在司法权与行政权的妥协过程中成为牺牲品，导致当事人不服法院判决而信访不止。第二个案件中，市政府经复议以证据不足为由，撤销了劳动部门的工伤认定决定。法院判决直接认定卫某发生交通事故的时间、地点符合正常下班的时间和路线，符合工伤认定的事实条件，以避免市政府再行作出复议决定时出现循环决定问题。棘手的是，司法权突破行政权虽可避免出现循环决定问题，但市政府对法院要求其“重新作出行政复议决定”的判决却置之不理，导致工伤职工为维权四处上访不止，行政纠纷并没有得到解决，行政诉讼的目的也没有得以实现。

    对事实审查的强度不够，深度不足，会导致判决缺乏确凿的事实基础，无法实现明辨是非、根本解决行政纠纷的目的，相对人不满意；而司法权突破行政权，超越行政权对案件事实进行直接认定，却又常会使案件陷入僵局，法院判决处境尴尬，同样也达不到监督行政、维护相对人合法权益的目的。如何寻求最佳处理途径，把握对事实问题的恰当审查强度和深度，实现司法、行政和相对人三赢，实现司法权与行政权的最佳契合，进而实现社会和谐安宁，确实是考验法院司法智慧的一门艺术。

    三、对行政权与司法权关系基本理论的探究??以中外法律比较分析为重点

    （一）行政权与司法权关系的基本理论

    要正确把握行政诉讼事实审查的深度，就不能不从根本上探究行政权与司法权之间的关系。为加强一种权力对另一种权力的制约，法国启蒙思想家孟德斯鸠在洛克分权学说的基础上，将国家权力进一步划分为立法权、行政权①与司法权，主张三种权力由不同的国家机关行使，以防止权力的高度集中和独断专行，危害公民自由与权力。 ②由此，“三权分立原则”成为现代资本主义国家基础性政治制度，并随着历史的发展不断完善，成为维系现代资本主义政治秩序和社会稳定的根基。在西方国家，行政权与司法权不仅界限清晰，而且司法对行政的优位趋势明显，基本不存在多大的争议。

    而在我国，之所以在行政权与司法权之间的关系上纠结不清，究其原因，与我国传统的 “诸法合一”法律制度密切相关。直至晚清，我国司法与行政仍旧没有明确划分职权界限,司法权为行政权所吸收，行政长官在行使行政权的同时，执掌着司法权，这种混同当然不存在司法权与行政权的关系如何问题。新中国成立后，在高度集中、统一的计划经济体制模式下，政府权力无限扩大，行政权的绝对优位，使得司法权对行政权的监督制约无从谈起。①改革开放后，虽然法治理念渐入人心，特别是随着行政诉讼法的颁布实施，司法权与行政权的职能界限逐步厘清，司法权对行政权的监督制约功能也有所体现，但司法权对行政权的依附性仍然很大，司法机关的人财物资源莫不受制于行政机关，致使法院在进行行政审判时顾虑重重，有时会过分迁就宽容行政。我国现有政治制度，既缺乏分权思想产生的土壤和基础,也无分权制度的建构和保障，人民代表大会制度基础之上的社会主义司法制度，在强调司法权对行政权进行监督的同时，往往更强调司法权与行政权彼此协调、良性互动，以实现各自在国家权力配置中的功能和作用。应当说，监督中有互动，互动中有监督，这是社会主义司法制度的必然要求。不顾我国国情，向往、追求资本主义国家“三权分立”体制，往往不利于司法功能的正常发挥。

    要彻底厘清行政权与司法权的关系，也不能不探讨行政诉讼的目的和价值取向问题，这也是关系到行政审判的指导方针问题。虽然我国《行政诉讼法》第一条对行政诉讼的目的开宗明义地进行了规定：“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，但在保护权益和监督维护依法行政之间到底何者为先的问题上，无论在理论还是实践上，都存在争论。

    有人主张，司法权的功能不仅仅限于对行政权的监督和制约，其最大的功能和最终的目的，更多地体现在对行政权的支持和维护上①。这种观点，其实是“维护行政法治说”的主张。这种学说认为，“司法权对行政机关的行政行为进行审查后，通过对合法适当的行政行为依法予以维护的方式，实现行政机关对国家事务及公共事务的管理，以维护正常的社会秩序。尤其当国家利益和社会公共利益面临不法侵害和威胁时，更需要司法权和行政权相互配合，彼此协调，以实现国家的整体利益和人民的根本利益，维护社会稳定。因此，司法权在监督制约行政权的同时，还负有支持和维护行政机关行政行为的责任和义务，即在一定范围内尊重与礼让行政机关对行政权力的行使。过分强调司法权对行政权的监督和制约，片面追求绝对的司法公正，必将牺牲行政行为的效率性，也会给社会秩序的稳定造成损害，而行政诉讼应该是追求效率和维护秩序稳定的诉讼。司法权介入行政权，必然对行政权及时、有效的行使产生影响和阻却，这种影响和阻却不能超过行政行为维护社会公共利益所要求的必要限度。当司法权对行政行为合法性审查的深度和广度，已经严重影响到该行政行为对社会基本秩序的稳定时，司法权应‘礼让’于行政权，对行政权予以尊重，而不能代替行政权。司法并非万能，不具有包医百病的社会功能，有其自身的局限性”。① 

    其实，关于行政诉讼目的问题，“权利救济说”和“维护行政法治说”都有失偏颇，二者并重应是明智的选择，这也符合我国行政诉讼制度设计的立法本意。无论是权利救济还是维护行政法治，都必须以社会秩序和谐稳定为根本追求。行政审判在本质上是通过司法审查，实现对行政权的监控和对公民权益保护的双重效果。当然，从行政诉讼制度的历史发展进程和其在未来社会所处的实际地位而言，其本质属性仍应定位为一种权利救济制度，行政诉讼制度存在的基本价值也在于为公民权益提供法律救济，以给公民权益提供更有效的法律保障。但就目前而言，面对强大的行政权力，行政诉讼虽然是公民合法权益法律救济平台，却不可倚重为唯一的救济途径。我们或许可以这样断言：无论就历史还是现实而言，“保障公民权益”可以作为我国现阶段行政诉讼的根本目的，但不是终极目的；而且这也只是一种理想的设计，要真正实现，还需要时间。

    （二）对行政行为事实审查深度的基本理论

    审查深度问题是法院用何种标准来审查行政行为的问题。具体到对案件事实的审查深度，是以合法性为标准，还是以合理性（客观实际）为标准，学界与司法界都存在争议。其实笔者认为，合法性标准是对行政行为总体而言的审查标准，而合理性（客观实际）则是对事实审查的标准。法官虽然以熟悉法律知识见长，是最终解决法律问题的权威，但并不意味着法官对事实的认知就不具有权威性。那种“对事实问题，法院具有否决的权力，没有决定的权力，不能用法院的意见代替行政机关的意见”的观点， 其实是行政权优位理念的表现，也是司法审查有限论者的主张。问题在于，因为事实是作出行政行为的基础，假如对事实问题，法院只有否定权而没有决定权的话，就会出现案例一的结局，最终损害的不仅仅是相对人的合法权益，更重要的是损害了司法的权威。司法没有权威，就会广受质疑，失去存在的合理性，产生生存危机问题。

    而就理论预设而言，法院对事实问题的审查强度似乎可以从百分之零到百分之一百。法院既可以把被诉行政行为关于事实的结论放在一边，亲自进行证据的收集、判断、审查，进而用自己的事实结论检验行政主体事实结论的正确性；也可以视行政主体的事实结论为禁地，把司法审查限定在纯粹的法律问题方面。当然，立法也可设置法院在两种极端之间有适度的审查权。比如，立法允许法院对被诉行政行为中的事实结论进行审查，并进行有限度的调取取证，进而在某种特定的情况下就行政主体事实结论是否合理作出评判。在这一点上，国内外的立法和司法实践确实各不相同。对之进行比较分析研究，以厘清事实审查的强度标准问题极为必要。

    1.我国对事实问题审查强度的法律规定

    对事实问题的审查强度，我国行政诉讼法规定了一个裁量范围宽泛的标准：（1）人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳； （2）法院对具体行政行为的合法性进行审查；① （3）法院在审理案件时有权要求当事人提供或者补充证据；有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据；②（4）有权就专门性问题进行专门鉴定；③（5）原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。④如此宽泛的强度审查标准，要求法官在司法实践中充分把握审查的力度，以便对行政行为的事实依据有一个比较清晰的内心认知。但来自实践一线的部分人员⑤认为，“从头到尾的事实审查对有效的行政管理没有好处”，因为“法官是法律问题专家，考虑到不同部门涉及的领域不同，他们必须尊重行政管理人员的专业知识以及他们对事实的认定。因此，法院不必再审查所有的事实。法律本身，通过限定行政诉讼的一审期限为民事诉讼一审期限的一半（三个月），从而把这个问题考虑进去。”⑥这表明我国理论和实务界在对事实审查的强度问题上，反对深度全面审查的声音并不弱，甚至有着立法的背景。

    2.对国外相关制度的分析与比较

    行政诉讼制度在我国虽然已有20多年的历史，但与其他学科相比较，不少领域尚不够细致和成熟，有时很难找到可资依据的令人信服且操作性强的结论。如何把握对事实问题的审查强度，我们只能从比较研究域外同类制度中的操作标准及其背景出发，寻找攻玉良策。

    以发达行政法治国家为例，英、美、法、德、日等国属同一层次，他们均以合理性为事实问题审查基准，但又各具特色。英美法系的代表??美国法院??对事实问题的审查具有三大特点，即：（1）法院只以行政记录为基础进行司法审查；（2）法院在司法审查中不进行直接的调查取证活动；（3）法院只对行政机关的事实认定作合理性审查，不以自己的合理性代替行政机关的合理性。而大陆法系国家的德、日法律对这个问题的规定则要比美国深入得多①。以德国为例，行政法院审查事实问题有以下特点：（1）法院可以决定事实调查的范围且没有限制；（2）法院不以行政机关的记录为全部审查基础（即不以行政记录为唯一审对象）；（3）法院可根据自己的调查和确信，通过自由心证获得作为行政行为构成要件事实的根据是否存在的结论，并进一步以此结论为标准对行政机关的事实结论作出评判。

    就美、德两国而言，造成两国法院对事实问题审查强度巨大差别的原因很多，但主要有以下几个方面：（1）诉讼体制不同。英美法系国家在诉讼模式上采取对抗制诉讼体制，此体制下的法院通常不进行案件事实的调查取证；而大陆法系国家则采职权主义诉讼模式，法官对事实问题的调查取证权限很大。（2）理念有别。英美学者认为，行政官员是行政执法中事实问题的专家，法官只是法律专家；德国学者则认为法官是理性专家。（3）行政程序发达程度不同。美国行政程序法发达，行政机关在行政程序领域已遭受强大的证据压力，所以到了诉讼阶段，有关事实问题的争议较少，正当程序对此已有保障；德国传统上重实体、轻程序，相对人在行政领域参与权较小，所以事实结论有赖于行政法院的进一步把握。（4）诉讼目标不同。英美诉讼体制注重形式正义的追求；而大陆法系国家诉讼体制则更注重实质正义。（5）传统影响不同。英美诉讼史上的陪审团制和上诉审制度直接导致司法审查中区别事实和法律，进而采用不同的审查基准；而大陆法系国家比如德国法院则是把事实问题作为一个完全可以被审查的自由裁量政策的决定。全面审查事实问题一直是德国内部行政审查的固有特征，在内部审查机构转变为法院之后，这种特征获得保留。（6）判决种类不同。美国法院在司法审查中对违法行政行为通常只作撤销判决，撤销判决的特点是从消极面证明行政行为违法即可。而德国行政诉讼法中司法救济的诉讼种类被分为五种，其中无效之诉、强制履行之诉和宣告之诉是最主要的。无效之诉要求法院对被诉行政行为的合法性进行全方位检验，强制履行之诉则允许行政法院直接命令行政机关为某种作为义务；①这是一项很大的权力，对制约行政权力极为重要。

    国外的相关制度表明：法院在司法审查中对事实问题的审查，实质上也是一个合理性问题。以美、德两国为代表的不同审查态度都不排除法院对事实问题作形式合法性审查，比如对违法取证的审查，对违反法定举证责任分配的审查，对不符合法定形式的证据审查等，但这些审查对事实结论而言最终均归结为合理性问题，即现有的证据能否合理得出事实结论。在这个问题上，各国存在程度有差别。美国不允许法院通过自己的调查取证加强或减弱对行政机关事实结论的支持或反对，只要行政机关的事实结论合理，法院就必须维持，哪怕法院认为还存在另外合理的结论。美国法官的克制，主要来自对行政官员为事实专家的信任和良好的行政程序保障行政专家对事实结论形成“正果”。相比较而言，德国法官有权全面审查行政案件的事实，并以自己的事实结论“代替”行政机关的事实结论。这种模式确实让中国的同行心生羡慕之情，特别是在中国不少行政官员并非事实专家，在其难以令法官产生足够信任的现实情况下，再加上缺乏良好的行政程序保障行政官员对事实结论形成“正果”，我们很难认为选择美国式的审查模式是理性明智之举。

    就中国而言，我们的法律体系更类似于大陆法系，理所应当以大陆法系的有关制度为蓝本来构建我们的相关法律体系。具体到对案件事实审查的深度问题上，如果我们仅考虑“法官与行政官员的分工”，恐怕会使法院陷入一种自我束缚过度的境地??法官毕竟要以相对人能够且容易接受的实质正义为价值追求，以扶助弱者、限制强者的恣意妄为。但是，一味追求全面审理也会带来成本的增加和效率的低下；过分追求实质正义（过多介入国民与行政机关的行政生活），尤其是照搬德国法对法官寄予厚望的做法也很容易产生“螳螂捕蝉，黄雀在后”的局面， 司法的话语权和决定权在中国毕竟难与德国相匹。为争取良好的生存环境，保持与政府的融洽关系，司法实务界一般主张，中国法院对事实问题的审查强度应以美国法中的合理性标准为原则（尽管这种选择不是真正情愿的），根据判决种类、争点和行政程序保障状况，辅之以必要的法院调查取证权；法院不应以自己认为正确的事实结论“代替”行政主体的事实结论，除非行政主体的事实结论显失公平??这是我们在司法实践中最容易寻找到的尊重行政权、不超越行政职权对事实进行审查认定的似乎还说得过去的理由，这也反映出法院既无金钱又无利剑在手的无奈心态。但，深度审查就因此而失去必要性了吗？显然不是。

    四、个案分析??深度审查的必要性及其困惑

    就案件一而言，被诉公安机关的行政处罚决定是否合法，其关键在于原告的伤情是否构成轻伤以上的伤残等级。原告在被告已经作出法医鉴定但未对鉴定结论提出异议、要求重新鉴定的情况下，在案件审理期间是否有权提出重新鉴定的申请，法院对此应否予以同意，其实质还是一个对事实的审查强度问题。作为一个理性的人，法官当然愿意对伤情进行重新鉴定，以获取形成内心确信的基础性事实材料，进而对被诉具体行政行为是否合法问题作出裁判。并且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定的“在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定”，  ①法院也应当对影响事实认定的重要证据进行重新鉴定，这有一个对事实问题深度审查的内心坚持问题。但我国的现行权力布局与分工，使法官在进行这样决断的时候不得不面对这样一个复杂局面：如果新的鉴定完全推翻了公安机关据以作出处罚决定的事实根据，判令公安机关重新对鞠某等人作出处理决定，公安机关不予理会，法院如何收拾残局？在行政审判中，就事实审查问题，法院到底何时可以伸手、伸多长的手才合适，这的确是不易把握的事情。

    总体而言，中国法院对事实问题的审查强度与德国法律一样，调查真相并不受当事人辩护和证据的约束，考虑到中国缺乏正式成文的行政程序，法官在宽泛的条款中“应发现自己具有‘重复行政程序’的功能”。②纸面的规定貌似赋予了法院强硬的话语权，但具体的司法实践中法院有时却难以坚强。法官在审查事实时虽然理应把手伸得尽可能长，以实现“为弱者脚下垫一块砖”的职能③，但有时却也不能不量力而行。④ 

    司法实践中，超越行政权力对案件事实进行认定，抽掉具体行政行为基础的裁判，通常也确实很难让行政机关接受并服从，但我们裁判的根基毕竟是要尽可能地逼近客观事实，没有客观事实基础的判决，我们的良心也会受到煎熬。但逼近客观事实作出判决，问题就解决了吗？显然没有那么容易。

    就前述案例二而言，橡胶公司一审判决后不服提起上诉，其主要理由是一审法院认定事实错误，法院不根据《行政诉讼法》第五条的规定对行政行为的合法性进行审查，却以被上诉人提供的自相矛盾的证据为依据，否定了原审被告认定的事实，直接肯定了某市劳动局的工伤认定，行使了工伤认定机构的职权，属于司法越权。橡胶公司的观点，其实就是认为司法权超越了行政权，做了不属于自己职权范围内的事情。但经过仔细分析，本案如仅停留在审查原审被告程序违法的程度上，即便判决撤销了原审被告的行政复议决定，也不能从根本上解决受伤职工的工伤认定问题，很可能导致该案陷入循环诉讼的泥沼，既不利于督促行政机关依法改变自己的不当决定，更不利于对处于弱者地位的职工的合法权益的及时保护。

    能否更进一步加深审查强度，否定政府作出复议决定的事实依据，以从根本上堵塞其循环作出相同决定的路径，是审判必须解决的问题。为此，二审法院根据国务院《工伤保险条例》第十九条第二款、劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十四条的规定，①认为劳动部门根据优势证据，作出被上诉人受伤属于工伤的认定结论符合法律规定，并无不当。原审被告作出撤销工伤认定决定的行政复议决定，属于认定事实错误。上诉人的前述观点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四条和第五条规定的“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”、“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，二审法院认为，人民法院审查的范围，既包括对其所适用的法律依据是否正确进行审查，也包含对行政机关作出具体行政行为所依据的事实进行审查，原审法院对原审被告作出具体行政行为所依据的事实进行审查裁判，并未超越法律规定。最后作出驳回上诉，维持原判的判决。

    正如前述，法院超越行政职权，对案件事实进行了直接认定，相对人的合法权益表面上临时得到了保护，但问题远没有得到解决，市政府对法院的判决不予理睬，相对人的合法权益也得不到最终的维护，司法审判的目的并没有实现，法院也是徒呼奈何。虽然从某种意义上讲，司法的权威来自于对行政行为事实依据的深度审查；浅表审查是隔靴搔痒，置弱势群体的呐喊于不顾，缺乏理性。但法院即便强硬起来，超越行政机关对案件事实作出直接认定，在更多的时候，是既招致行政机关的漠视乃至蔑视，也没有从根本上保护相对人的合法权益，司法机关的职能作用并没有得到切实发挥。司法陷入了窘境。

    是进也不是，退也不妥，然则何处才适也？

    五、路在何方

    【案例三】2003年8月13日，某公司业务销售员宋某驾驶本公司车辆外出买水途中发生交通事故受伤，致严重智障，生活不能自理。2004年8月6日，宋某向劳动部门提出工伤认定申请，劳动部门作出其受伤不属于工伤的决定。宋不服，向法院提起行政诉讼，一审判决宋某败诉。宋某提起上诉，二审法院于2005年10月17日判决撤销了劳动部门作出的工伤认定决定，同时责令劳动部门重新作出具体行政行为。劳动部门重新受理后，再次作出宋某受伤不属于工伤的决定。宋不服，向省劳动和社会保障厅提出复议，未获支持。宋仍不服，遂第二次向法院提起诉讼。法院审理后，认为宋某为公司开车买水途中受伤，符合工伤认定的事实条件，劳动部门作出不予认定工伤的决定证据不足，依法应予撤销。但考虑到该案已历经1次复议、2次认定、3次审理、4年之久，简单作出撤销劳动部门的具体行政行为的判决，容易使案件陷入循环判决的怪圈，不利于本案的迅速、根本解决，宋某的切身利益也难以及时有效地得到保护和实现。为做到案结事了，减轻当事人的讼累，法院从法理和情理出发，在做通劳动部门工作的同时，与劳动部门共同反复做用人单位的工作，终于促使用人单位主动与宋某就赔偿事宜达成和解协议，当场一次性向宋某支付伤残补助金等共计23万元，宋某自愿撤回起诉。

    该案中，法院的第二次、第三次判决，实际上认定了职工的受伤情形符合工伤认定的事实条件，行政机关虽然不能无视法院的事实认定再重新作出不是工伤的决定，但却难以避免其迟迟不作出决定，使工伤职工的合法权益长期处于悬置状态的结局。根据“维护行政法治说”的主张，只要司法审查严重影响到了该行政行为对社会基本秩序的稳定，司法权就应‘礼让’于行政权，对行政权予以尊重。是否没有严重到这种地步，司法就不需要尊重行政呢？显然不是。尊重是合作或者配合的基础，无论大事小情，概莫能外，除非上下级之间的隶属关系。并且即便有上下级之间的隶属关系，长期没有基本尊重的结局只能是分道扬镳，不得善果。而司法权与行政权作为宪法框架下相对平等的权力，尊重应是双方始终需要坚持的底线。所以该案在判决前，司法首先充分体现了对行政的尊重，庭下做大量说服教育工作，化解与行政机关因诉讼形成的不和谐因素，再与行政机关一同做用人单位的工作，司法权与行政权形成合力，最终实现案结事了的司法目的。这种不软不硬的司法活动，虽然形式上背离了司法独立的立场，但却是行政机关和相对人能够达成妥协，能够接受的最佳途径。这种行政机关与司法机关共同努力化解行政争议的做法，效果不容置疑。既体现了司法权对行政权的应有尊重，更有利于维护相对人的合法权益，从根本上解决纠纷，实现社会和谐稳定。

    其实这里存在一个价值取向问题：是司法机关与行政机关互相斗气、拼比高低、谁更优位，还是以解决纠纷、实现社会和谐为最终价值取向？所有的司法行为恐怕都要对此作出抉择。这不是一个简单的协调解决纠纷问题，更重要的是要有这种司法价值取向，并以此来指导审判实践。要真正解决行政争议，在某些情形下，法院就是要做到超而不越。什么意思？就是在对事实审查时至少要坚持两个原则：第一，要坚持深度审查原则，超越行政权限，对事实作出认定，夯实纠纷处理的基础，以利于案件的公正判决。第二，要坚持对行政权的基本尊重原则，在坚持深度审查的同时，又不能过分越位，代替行政机关作出行政决定，要顾及行政机关的感受，以其能够接受的方式作出判决，以有利于行政纠纷的解决，实现行政权与司法权的最佳契合，这才是行政诉讼的最佳境界。就案例三而言，法院如果不是放下身板，体现司法权对行政权的应有尊重，协调解决该案，而是简单地一判了之，恐怕就会出现像案例二的结局，法院自己骑虎难下，工伤职工的合法权益也不知拖到何年何月才能够得以实现。可以说，司法权与行政权不应仅仅有冰冷的监督关系，更需要有温柔的协调关系，走向司法与行政的交融；这种交融，不是司法与行政的混同于合二为一，而是司法活动与行政行为结果的和谐交融，最终达致社会和谐。

    六、余  论

    司法权与行政权的界限问题，是困扰人民法院行政审判的难题之一。具体到行政诉讼事实的审查深度或强度问题，因理论上的混乱，导致司法实践中的做法大相径庭，主张各异。从行政机关而言，法院对其据以作出具体行政行为的基础事实的审查深度，当然是越浅越好，最好是只审程序而不涉及事实，因为法院对行政机关行政行为的“程序瑕疵”通常抱很宽容的态度，这样对于维护其既定行政行为大有好处，不少问题便可瞒混过关。而对相对人而言，如果只是行政程序违法或不当，而据以作出具体行政行为的基础事实没有问题，自己明显缺乏合理理由，却一条胡同走到黑，非要和行政机关法庭上见高低的情况通常是少而又少；一旦诉至法院的，绝大多数是对行政机关行政行为的事实依据有异议，其诉讼期望当然是对事实问题审查得越深越好，最好能从根本上否定行政机关据以作出具体行政行为的事实，以便还自己一个“公道”。而作为裁判者的法院，对事实的审查强度问题，如果过分迁就行政权，对行政权远远仰望，或隔岸观火，不敢越雷池半步，会招致行政相对人的不满，落下法院与政府穿一条裤子、一个鼻孔喘气、“官官相护”的口实，达不到司法审查的目的，行政诉讼失去其存在价值和意义。但如果司法权过分超越行政权，全面审查行政机关据以作出具体行政行为的基础事实，直至彻底推翻，责令行政机关（根据法院对事实的认定）①重新作出具体行政行为，则会有越俎代庖之嫌，招致行政机关非议②。

    如何把握司法审查的深度和强度，平衡司法权与行政权的关系，达到司法与行政的良性契合，在依法维护相对人合法权益的基础上，同时规制政府的行政行为，促进依法行政，是一个尚需进一步探讨的问题。要处理好这一问题，法官不仅要富有司法智慧，更要富有政治智慧。社会何以和谐？这要以各方的利益得到基本满足为要件。各方的利益都得不得满足，要想和谐也难。不和谐因素的点在哪里？肯定就在利益没有得到满足的地方，无论是作为强势者的行政机关，还是作为弱势者的相对人，其利益都需要得到满足，也都需要获得足够的尊重，或者基本的尊重。在这方面，司法要起到良好的衡平作用。当然，法院也不是救世主，司法也没有掌控一切的力量，解决不了所有的问题；认识到这一点，非常重要。