一、棚户区改造由来

棚户区的存在由来已久，对棚户区的改造决策主要是从支持东北老区等老工业基地调整和改造开始的。

党和国家领导同志先后赴东北三省就老工业基地调整改造进行调研。 

2003年3月 ，《政府工作报告》提出了支持东北地区等老工业基地加快调整和改造的思路 。

2003年9月10日 ，温家宝总理主持国务院常务会议讨论并原则同意《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。

2003年9月29日 ，中共中央政治局讨论通过《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。

2003年10月 ，中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。

2003年12月 ，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立 。

2004年3月 ，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组召开第一次全体会议。 

2005.08.12  国务院召开东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点工作座谈会。

据黑龙江日报报道：“棚户区是东北一些资源型城市在建设中形成的特定历史产物。早年从事矿山采掘的工人们就被安置住在矿山附近的简易平房里，他们的子女又在平房外搭建小屋，世代居住。

近年来随着矿区资源的枯竭和城市规模的扩大，一片片缺乏水、电、路等配套市政设施的棚户区，成为城市中环境条件最差、贫困人口聚居的地方。过去一直是由企业负责为本企业职工兴建、分配住宅房，当资源日渐枯竭，企业陷于亏损之后，已无力解决这些职工的居住问题，而棚户区内的居民也因下岗失业等原因，无力从市场上购买商品住宅。

为改善棚户区居民的人居环境，2006年以来，东北三省在实施振兴战略中，相继开展了大规模的棚户区改造工程。这项新中国成立以来东北最为庞大的安居工程，将利用3至5年时间，让200多万居民全部迁入新居。”（2008年7月11日黑龙江日报多媒体版）

该报道说：“据了解，国家确定，棚户区中矿工家庭占50％以上，200户以上集中连片并且不具备商业开发价值的原国家统配所属区域为中央下放地方煤矿棚户区治理范围。......据悉，国家给予我省第一批煤矿城市棚户区改造基础设施的补助资金26.2亿元。”

 2005年8月12日国务院在大连召开座谈会国务院在大连召开座谈会研究推进资源枯竭型城市棚户区改造政策措施曾培炎强调要统筹规划分步实施不断改善职工群众生产生活条件。他（曾培炎）说，前两年，我到抚顺、鹤岗等地考察过煤矿的棚户区，耳闻目睹，深切感受到群众对改善居住条件的热切期待。党中央、国务院高度重视东北的棚户区改造问题，近两年来国家加大投入，实施采煤沉陷区治理工程，对棚户区进行了搬迁和维修加固。一是统筹规划、分步实施。二是政府组织、市场化运作。三是省级负责、中央支持。四是个人出资、国家帮助。（辽宁日报  2005-8-12）

 2005年10月7日，原建设部颁布《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号 ），为我国棚户区改造提供了规范化意见。

 2007年8月7日国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），确认了棚户区改造的成果，为棚户区改造指出了方向和原则：“加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。” 

二、棚户区的含义、特征    

棚户区指旧城区内国有土地上由破旧简易平房构成，混杂大量违章搭建，没有公共排水设施，居民生活环境恶劣的危旧房集中片区。（山东） 

本规定所称城中村是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地的村庄；本规定所称棚户区是指在本市建成区范围内的国有土地上，因历史原因形成的房屋建筑质量差、安全隐患大、市政设施不完善、人均居住面积小、环境脏乱差，且集中成片的非成套房屋居住区。（咸阳
http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=275832） 

本办法所称棚户区是指在市南、市北、台东、四方、沧口等五区（以下简称市内五区）内的、符合下列条件之一并经市人民政府确定的居住区域：    

（一）一九五三年底前在国有土地上建造和基本形成的居住区（片）、区（片）内房屋破旧简陋且大部分为平房；    

(二)居住区（片）内房屋密集，居民居住拥挤，人均住房建筑面积低于十平方米；    

（三）居住区（片）内市>公用设施不全，房屋内基本无上、下水，防汛抗灾能力差。（http://www.51labour.com/lawcenter/lawshow-62138.html山东青岛）

棚户区是指上海解放前，沿苏州河的是纺织厂、纺织机械厂，很多外地来的女工就在纺织厂工作（我母亲当时就从外地过来在纺织厂当女工），男的在纺织机械厂，他们一批一批来，有老乡有亲戚，后来慢慢聚集在一起搭建私房就形成了现在的村落。

1949年之前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所”、“平民村”，组织“义卖房屋”等，但这些清理与安置措施，既不能阻挡源源而来的流民潮，也不能阻挡流民搭建棚屋的需求和意志。

上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322．8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船”、“草棚”、“水上阁楼”。（百度http://baike.baidu.com/view/763515.htm）

上海的棚户区可谓是典型的中国棚户区的鼻祖！如果以这样的建筑和生活群体，在中国的历史上可能有不少的棚户区延续到解放后。

本《实施细则》所称棚户区是指城镇、林场区域内，平房密度大、贫困人口居多、建设使用年限久、人均居住水平低、基础设施配套不齐全、房屋质量差、交通不便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的集中成片区域。（大兴安岭地区http://dxal.gov.cn/jsj/fdcy/3.htm）

二、城市棚户区界定城市棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、房屋质量差、交通不便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域。（吉林省人民政府http://www.chinajilin.com.cn/content/2007-08/06/content_1004255.htm）

二、城市棚户区界定城市棚户区是指城市建成区范围内20000平方米以上集中连片、平房密度相对较大、贫困人口居多、建设使用年限久、结构简易、人均居住水平低、居住条件恶劣、基础设施不齐全、道路狭窄、治安和消防隐患大以及环境卫生脏乱差的区域。（黑龙江省人民政府http://www.hlj.gov.cn/zwgk/zfwj/szfwj/200807/t20080729_130178.htm）

从以上不同规定中界定的棚户区来分析，笔者认为棚户区的含义具有以下特征：

第一，棚户区所在区域属于城市市区内，及城市建成区，包括城镇、国有农场等。

例如：黑龙江省人民政府规定的含义是：“城市棚户区是指城市建成区范围内”；

吉林省人民政府规定的含义是：“城市棚户区是指城市建成区范围内”；

大兴安岭地区规定的含义是：“所称棚户区是指城镇、林场区域内”；

百度对上海棚户区的表述：“清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急”；

青岛市对棚户区的界定：“棚户区是指在市南、市北、台东、四方、沧口等五区 ”，这里的五区是指市辖区的城市区域；

咸阳市规定的棚户区含义是：“棚户区是指在本市建成区范围内的国有土地上”；

山东省建设厅界定的棚户区概念是：“棚户区指旧城区内国有土地上”。

棚户区所处区域为旧城区，就这一点而言没有人不同意，如果有人反对，我想，他一定存在说假话的习惯！

第二，棚户区土地权属为国有土地所有权，土地性质主要为划拨国有土地，土地用途为住宅。

这与个别城中村土地所有权属和旧村改造使用的农村集体土地所有权相区别。例如，咸阳市规定的棚户区含义是：“棚户区是指在本市建成区范围内的国有土地上”， 山东省建设厅界定的棚户区概念是：“棚户区指旧城区内国有土地上”；有些地方的规定虽然没有明文写上在“国有土地上”，但，按照《土地管理法》等法律规定，城市市区的土地属于国家所有，即国有土地。

第三，棚户区所在的绝大部分房屋为平房。平房是相对于楼房而言，其特点是低矮，质量差。

第四，市政设施不完善，没有公共排水设施等。

咸阳市规定的棚户区含义是：“没有公共排水设施”；

山东省建设厅界定的棚户区概念是：“市政设施不完善”；